- Introducción
La promulgación de la Ley 4/2023, de 14 de septiembre, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (en adelante, LOLGA), introduce lo que para mí, es un cambio de paradigma en cuanto a la gestión del litoral. Pues hasta ahora era la Administración del Estado quien gestionada el litoral y ahora va a ser la Xunta de Galicia quien gestione este ámbito territorial.
Este contexto jurídico de competencia, entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia sobre el territorio ya se dirimió con oportunidad de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, con ocasión de aclarar quién era competente para legislar en el ámbito urbanístico en el España. Así, de esta sentencia ya se plasmó que en el litoral el territorio se entendía competente la CCAA con intervención del estado en otras competencias que tenía atribuidas en la CE.
Desde esa Sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) podría haber sido ese el momento idóneo para asumir tales competencias en el litoral, pero que por oportunidad política o de otra índole no se adoptó.
Con esta Ley y con el futuro Decreto de traspaso de funciones la Xunta de Galicia adoptará las competencias para la gestión del litoral. Pero de qué manera afecta al ciudadano que la gestión del litoral sea hecha por la Xunta de Galicia, si es que le afecta realmente este cambio en la Administración Pública en cuanto a la gestión del litoral.
- Novedades de la LOLGA
Con independencia de la gran novedad descrita en el apartado anterior, la LOLGA pretende dividir el litoral en tres áreas diferentes, como a continuación se describen:
B.I) Área de Protección Ambiental: comprende aquellas áreas que conservan características naturales, patrimoniales o paisajísticas singulares e insustituibles y valores ambientales excepcionales, los cuales han de ser especialmente protegidos y preservados del proceso urbanizador o de cualquier otro que pueda alterar sus condiciones. (art 30 a)).
Se incluyen en dicha área, al menos, los espacios siguientes:
- a) Los espacios de dominio público marítimo-terrestre natural que mantengan las características naturales de la ribera del mar y las rías, con arreglo a lo establecido en el artículo 3.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
- b) Los espacios naturales protegidos del litoral por la normativa del patrimonio natural y la biodiversidad de Galicia.
Estos espacios podrán abarcar en su perímetro ámbitos del espacio terrestre o ámbitos del espacio terrestre y marino cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente, y englobarán, en todo caso, los espacios marítimo-terrestres incluidos en la Estrategia gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas catalogados como zona núcleo.
- c) Los espacios marinos del litoral recogidos en el artículo 3.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, o sea, el mar territorial y las aguas interiores, en los términos del apartado 3 del artículo 2. (Art. 32.2).
B.I.1.-Usos.
B.I.1.1.-Permitidos. Los usos que se permitirían en esa zona, los dispondrán los planes de ordenación del litoral. En todo caso, podrán realizarse libremente los usos permitidos en la legislación de costas, medio ambiente marino, patrimonio natural y biodiversidad que no afecte negativamente a los valores de protección establecidos en este normativa como pueden ser: (art 34.2 LOLGA)
a.- Los usos comunes generales del dominio público marítimo-terrestre recogidos en la normativa de costas, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, realizar actividades náutico-deportivas y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen según lo dispuesto en su normativa específica.
b.- Los usos de carácter tradicional permitidos en la normativa del patrimonio natural y la biodiversidad, así como en los instrumentos de ordenación y gestión de los espacios naturales protegidos, al contribuir a la preservación de sus valores y recursos naturales y a la conservación de las relaciones y de los procesos, tanto naturales como socioeconómicos, que han ayudado a su formación y hacen posible su mantenimiento.
B.I.1.2.-Compatibles. Del mismo modo, se establecen los usos compatibles en esta zona: (art. 35.2).
a) Los usos comunes especiales (art 85 de la Ley 33/2003) del dominio público marítimo-terrestre, es decir, los que, sin impedir el uso común, suponen la concurrencia de circunstancias tales como el peligro o la intensidad de este, la preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de este, en los términos establecidos en la normativa de costas y medio marino.
b) Los usos privativos del dominio público marítimo-terrestre, es decir, los que determinan la ocupación de una porción del dominio público de modo que se limita o excluye la utilización de este por otros interesados, en los términos establecidos en la normativa de costas y medio marino.
c) Los usos de los espacios naturales protegidos susceptibles de causar afección apreciable sobre los valores naturales que han justificado la declaración de espacio natural protegido, a tenor de lo establecido en la normativa del patrimonio natural y la biodiversidad, así como en los instrumentos de ordenación y gestión de los espacios.
Ni que decir tiene que todos aquellos usos que no se contemplen en estos apartados se consideran prohibidos para establecerse en esta zona o área, salvo la implantación de Dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento de poblaciones y el saneamiento y depuración de aguas residuales, como actuación estratégica recogido en esta normativa.
B.II) Área de Mejora Ambiental y Paisajística: son áreas que, sin reunir las características del área de protección las anteriores, se mantienen mayoritariamente libres de procesos de degradación o que sufrieron procesos de desnaturalización por lo menos parcialmente reversibles (art. 38.1).
Tales áreas incluyen los siguientes espacios:
- Los bienes de dominio público marítimo-terrestre no incluidos en el área de protección ambiental, salvo que estén degradados o desnaturalizados de modo irreversible.
- Los espacios contiguos a los del área de protección ambiental que contribuyen a preservar los valores naturales del litoral y a prevenir o evitar impactos ecológicos o paisajísticos sobre ellos, y, en todo caso, los terrenos comprendidos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y, en su caso, en la zona periférica de protección de los espacios naturales protegidos.
- Los espacios de interés ambiental y paisajístico, no incluidos en el área de protección ambiental, que delimite el Plan de ordenación costera.
- Los demás espacios que tienen la condición de suelo rústico
B.II.1.-Usos.
B.II.1.1.-Permitidos. (art. 40): Además de los permitidos en el área de protección ambiental, podrán realizarse libremente los usos agrícolas, ganaderos y forestales propios de la naturaleza de suelo rústico para los que la normativa urbanística no exija la obtención de título habilitante.
Asimismo, estarán permitidos los trabajos necesarios para las actuaciones asociadas a la prevención y extinción de incendios forestales, y entre ellas las necesarias para el mantenimiento de la red de fajas de gestión de biomasa previstas en la legislación sectorial correspondiente.
Por supuesto, también están permitidos aquellos usos acordes con los objetivos de ordenación señalados en art. 39 de este texto normativo. Teniendo en cuenta que en este aportado nos adentramos en la institución jurídica de los conceptos jurídicos indeterminados que será la administración que discrecionalmente aceptará o no. Por ejemplo, “f) Poner en valor los elementos de valor patrimonial y cultural, promoviendo su renovación, recuperación y restauración o g) Promover un desarrollo socioeconómico compatible con el entorno litoral”.
B.II.1.2.-Compatibles. Se consideran usos en esta área o zona los siguientes: (art. 41)
a.- Los usos comunes especiales y los usos privativos del dominio público marítimo-terrestre, descritos en el apartado 2 del artículo 35.
b.- Los usos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, salvo los cultivos y las plantaciones, permitidos conforme a lo dispuesto en el artículo 40 y en la normativa de costas.
c.- Los usos en las zonas periféricas de protección de los espacios naturales, cuando lo exija el plan de ordenación o de gestión del espacio protegido.
d.- Los usos de los espacios de especial interés ambiental y paisajístico, no incluidos en el área de protección ambiental, que delimite el Plan de ordenación costera.
B.II.1.3.-Prohibidos. Se consideran todos aquellos que comprometan la integridad del dominio público lo especificado en la ley de costas y legislación urbanística.
B.III) Área de reordenación. La conforman los espacios degradados o desnaturalizados, en suelo urbano o de núcleo rural o los espacios afectados por cualquier tipo de acción humana transformadora que haya provocado la pérdida irreversible de sus valores naturales.
En esa área se encuadran los espacios del litoral no comprendidos en las áreas anteriores y, al menos:
1.- la zona de servicio de los puertos autonómicos y;
2.-los terrenos incluidos en la zona de servidumbre de protección del DPMT de 20 metros regulada en el apartado 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
B.III.1.-Usos. (art. 46)
B.III.1.1.-Permitidos. Son aquellos regulados por la normativa urbanística o portuaria que resulte de aplicación, sin perjuicio en lo dispuesto en la normativa de costas.
B.IIII.1.2.-Compatibles. Éstos son los usos comunes especiales y los usos privativos del dominio público marítimo-terrestre, así como los usos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con la normativa de costas y por lo tanto están sujetos a un título de intervención administrativa.
B.III.1.3.-Prohibidos son los recogidos en el artículo 32.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, cuando se trate de bienes de dominio público marítimo-terrestre.
Y los usos recogidos en el artículo 25.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, cuando se trate de espacios comprendidos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, salvo que se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 3 de su disposición transitoria tercera.
En el apartado 5 de este artículo, señala que la Administración autonómica o los ayuntamientos costeros promoverán procedimientos de desafectación de los espacios que resultasen innecesarios para el dominio público marítimo-terrestre o para los usos portuarios, con expresa solicitud de cesión gratuita de aquellos en favor de la Administración autonómica o de la entidad local. Los bienes cedidos serán destinados a fines de uso o servicio público.
Por lo tanto, se entiende que cuando la administración presente ante la Administración General del Estado la motivación suficiente para la desafectación por innecesarios de un bien de dominio público con la expresa mención de cesión gratuita tal procedimiento desembocará en una resolución de desafectación y afectación a la administración local de ese bien que lo pasará a gestionar el municipio solicitante de tal desafectación.
C.-Instrumentos de ordenación del litoral.
La Ley 4/2023 de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia establece varios instrumentos de ordenación del litoral para asegurar una gestión sostenible y coherente de los espacios costeros. A continuación, se describen los principales instrumentos de ordenación mencionados en la ley:
.- Estrategia de Economía Azul de Galicia:
1.- Objetivo: Apoyar el crecimiento sostenible de los sectores productivos vinculados al mar y aprovechar el potencial de los mares y océanos como motores de la economía.
2.- Componentes: Incluye la protección de la biodiversidad marina, la mitigación del cambio climático, y la promoción de la competitividad y sostenibilidad del sector pesquero, acuícola y marisquero.
.- Directrices de Ordenación del Litoral:
1.- Función: Constituyen el marco general de referencia para la elaboración de los restantes instrumentos de ordenación del litoral.
2.- Contenido: Incluyen criterios para la protección de espacios de interés ambiental y paisajístico, la conectividad ecológica, y la implantación de actividades económicas y sociales.
.- Plan de Ordenación Costera:
1.- Naturaleza: Es el instrumento básico de ordenación de los espacios terrestre e intermareal del litoral de Galicia, teniendo naturaleza de plan territorial integrado de los regulados en la normativa de ordenación del territorio.
2.- Determinaciones: Define un modelo territorial, establece mecanismos de gestión, y delimita espacios que deben quedar excluidos del proceso urbanizador.
Se establece para los espacios terrestres y marítimo-terrestres. (Art 24). Hay que tener en cuenta que el Plan de ordenación del litoral de Galicia, aprobado que, como futuro Plan de ordenación costera, será revisado para adaptarse a la nueva regulación de los usos del litoral y hasta entonces se mantendrá el régimen jurídico de las áreas de protección costera, los corredores y los espacios de interés recogidos en los artículos 54, 57 y 58 del Decreto 20/2011, de 10 de febrero, por el que se aprueba definitivamente el Plan de ordenación del litoral de Galicia, excepto en lo que afecte a las actuaciones estratégicas del título IV, cuyas disposiciones serán de aplicación a partir de la entrada en vigor de la presente ley que se comenta
.- Plan de Ordenación Marina:
1.- Naturaleza: es un instrumento de ordenación de los espacios marinos con las limitaciones que para este espacio dispone el propio ámbito de aplicación de la ley.
2.- Propósito: Ordenar las actividades humanas en los espacios marinos del litoral de Galicia.
3.- Objetivos: Fomentar el crecimiento de la economía del mar, priorizar la pesca y el marisqueo, y promover el turismo sostenible y la náutica deportiva.
.- Planes Especiales de Ría:
1.- Aplicación: Se pueden aprobar para adaptar la ordenación a las circunstancias específicas de cada ría.
2.- Contenido: Incluyen la evaluación de recursos ambientales, medidas para mejorar la calidad de las aguas, y la protección de valores patrimoniales y paisajísticos.
.- Planes Especiales de las Playas:
1.- Función: Ordenar las playas del litoral de Galicia.
2.- Determinaciones: Incluyen la diagnosis del estado de conservación, la planificación de la movilidad, y el análisis de la capacidad de carga y aforo.
.- Planes Sectoriales:
Propósito: Ordenar y regular la implantación territorial de actividades sectoriales vinculadas con el litoral.
Estos instrumentos buscan integrar la gestión del litoral con un enfoque ecosistémico, asegurando la protección de sus recursos naturales y culturales mientras se promueve un desarrollo económico sostenible.
Por tanto no cabe duda, después del análisis de los instrumentos de ordenación del litoral son herramientas jurídicas que combinan planificación, regulación y gestión para asegurar un uso sostenible y ordenado de los espacios costeros, respetando tanto las competencias autonómicas como las normativas estatales y europeas.
Y como fin último es equilibrar la conservación del medio ambiente con el desarrollo económico y social, asegurando que las generaciones presentes y futuras puedan disfrutar de los beneficios del litoral.
D.- Intervención administrativa en la LOLGA
Como habíamos citado al inicio de este documento como principal novedad en cuanto a las competencias de la CCAA de Galicia para la gestión del litoral, en este apartado se hace efectiva tales competencias.
Esta efectividad se traduce que será la Xunta de Galicia, a través de la Consellería competente la que otorgue o no las concesiones o autorizaciones de los usos que se pretendan implantar en el dominio público marítimo-terrestre o en la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. (Artículos 47. 48 y 49)
Por ello, los usos del litoral declarados compatibles en esta ley, y por lo tanto sujetos a un título de intervención administrativa previsto en los artículos 35, 41 y 46, no podrán realizarse sin su otorgamiento previo por parte de la administración competente.
En definitiva, no existen diferencias en cuanto a mayor facilidad de implantación de usos diferentes usos de la regulación de la normativa de costas.
E.- La competencia sobre el litoral gallego. La Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2024, de 23 de abril.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2024, de 23 de abril, solventa las dudas planteadas en el conflicto de competencias sobre el litoral gallego entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia.
De esta Sentencia destaco lo que plasma el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico (FJ) 5 A) cuando dice que “la titularidad del dominio público marítimo-terrestre no es título atributivo de competencias”, que ya dejó este Tribunal entrever en 1991, con la Sentencia 149/1991, del 4 de julio, como ya se citó anteriormente.
Por ello, “«atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio», [SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ 2; 103/1989, de 8 de junio, FJ 7 a); 102/1995, de 26 de junio, FJ 3; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29, y 80/1998, de 2 de abril, FJ 3]”.
Esto establece que sobre el mismo territorio pueden llevarse a cabo competencias que le son atribuidas por la Constitución Española a diferentes Administraciones Públicas para diferentes funciones y competencias.
Esta línea de reparto competencial ya se viene estableciendo desde la Sentencia del TC de 1984, esto es, la condición de dominio público no es un criterio utilizado para delimitar competencias ni tampoco sirve para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostenten.
En otros términos, “«son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de las competencias públicas que lo utilizan como soporte»” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14).
Por lo tanto, le corresponde al Estado definir legislativamente el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran, así como adoptar las medidas precisas para proteger la integridad del demanio, preservar sus características naturales y su libre utilización. (STC 46/2007, FJ 12).
En definitiva, al Estado tiene la competencia de adoptar las medidas de protección necesarias para garantizar la naturaleza y las características del dominio público para que no sean destruidas ni alteradas y garantizar el uso libre, sin perjuicio de que a través de otros títulos el Estado tenga posibilidades de actuación.
Del mismo modo que el Estado es titular del dominio público del demanio, las competencias del Estado en los terrenos colindantes debe sustentarse en otros títulos de la Constitución Española como ya hizo referencia en la STC 149/1991 en su FJ 1 D).
Por tanto, se entiende que aún siendo el Estado titular del dominio público, la Comunidad Autónoma de Galicia a través de su estatuto de autonomía establece la competencia de poder gestionar el otorgamiento para la gestión de los títulos de ocupación. Esta disquisición ya se había superado tras la impugnación del Estado a la Ley del litoral de Cataluña, fallando el TC en la Sentencia 18/2022 que establecía que “«la competencia sobre la ‘gestión’ de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral […] como apostilla la STC 31/2010, FJ 92, ‘dado que’ la Generalitat es competente en materia de ordenación del litoral, la gestión de los títulos no menoscaba la competencia del Estado sobre la protección del litoral derivada del art. 132.2 CE»”.
Una vez expuesto lo que la STC define sobre las competencias del dominio público marítimo terrestre y las zonas de servidumbre es necesario destacar lo que este mismo Tribunal establece respecto a los usos permitidos, compatibles y prohibidos de las zonas o aéreas marcadas en la LOLGA.
De esta manera, el TC analiza en el Titulo II “Instrumentos de ordenación del litoral”, en su Capítulo II “Instrumentos de ordenación específicos”, los artículos 22, 23, 24, 25 y 27 relativos a la estrategia de economía azul, las directrices de ordenación del litoral, el plan de ordenación costera, el plan de ordenación marina y los planes especiales de las playas.
Son desestimadas todas las alegaciones vertidas en estos artículos por los siguientes argumentos que plasma el TC:
I.-En cuanto al art. 22 establece que se refiere a una futura elaboración de una «estrategia de economía azul», de apoyo al crecimiento sostenible de los sectores productivos vinculados al mar y al aprovechamiento potencial de los mares y océanos como motores de la economía y fija unos objetivos genéricos que esa futura estrategia deberá seguir.
II.-En cuanto al art. 23 al igual que en el apartado anterior estas directrices de ordenación del litoral son pautas o, como el titulo señala, directrices y orientaciones que deberán concretarse en distintos planes para conformar un sistema integrado del litoral gallego. Y que dichas directrices previstas en el artículo citado contendrán determinaciones inequívocas del alcance, vinculante o no para los planes o el carácter de normas de aplicación directa pero ello no conculca la normativa constitucional que el TC analiza.
III.- En cuanto al art. 24 no vulnera aspectos constitucionales dado que contiene la previsión legal de que el plan de ordenación costera «al menos» deba contener: los mecanismos de gestión que han de impulsarse y las medidas de protección para garantizar funciones ambientales; o la delimitación de corredores para asegurar la conectividad ecosistémica; o, en fin, el desarrollo de los objetivos de ordenación y la concreción de los usos y actividades permitidos, compatibles y prohibidos.
IV.-El art. 25 sobre el plan de ordenación marina, es un instrumento básico de ordenación que establece los fines que pretende alcanzar con el mismo. Y por la misma razón y argumentos que los anteriores preceptos no vulneras las normas constitucionales.
V.-Y el art 27 en relación a los planes especiales de las playas, como actuaciones y medidas que deberán impulsarse para ordenar los servicios de las playas, debe indicarse que el TC marca dos puntos de argumento para desestimar las alegaciones sobre su inconstitucionalidad:
a) son instrumentos previstos en la comunidad autónoma con base en su competencia sobre el territorio y subraya que las previsiones contenidas en los preceptos indicados «han de entenderse en el marco de la legislación básica del Estado y con respeto de las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre;
b) como reza literalmente el TC en su sentencia, “Atendido el carácter abierto de las concretas previsiones impugnadas no procede un pronunciamiento preventivo sobre las mismas que se sustente en la mera afirmación de las facultades estatales relacionadas con la protección y defensa del demanio o de las competencias exclusivas del Estado. Estas y aquellas no impiden el ejercicio de las correspondientes competencias por la Comunidad Autónoma de Galicia, ni tan siquiera el escrito de impugnación efectúa razonamiento alguno sobre la inexistencia de soporte competencial autonómico, pues se limita a afirmar las facultades y competencias estatales sobre el demanio”.
Esto es, que no se analizará caso a caso y no, como se pretende ahora, prever la inconstitucionalidad de una normativa que será de aplicación con la elaboración de planes que son competencia de la comunidad autónoma conforme a su estatuto de autonomía.
Se mostrará lo que el TC argumenta para declarar como constitucional los preceptos y apartados de los distintas zonas o áreas previstas en esta normativa así como, en el régimen de intervención administrativa, en su Título III “Usos y actividades en el litoral”.
VI.-En cuanto al art. 34.2 a) y b) y apartado 3 de los usos permitidos (usos comunes generales) en la zona de protección ambiental, el TC argumenta la constitucionalidad del precepto en los siguientes términos.
Como se ha precisado en el contenido anterior de este documento que la titularidad del dominio público no conlleva que tengas facultades exclusivas en esta zona entiende el TC que las actividades náutico deportivas en la zona del dominio público no perturban el régimen jurídico de protección y seguridad que facultad al Estado a su intervención. Ni que decir tiene también englobarán los espacios de la zona de servidumbre de protección si a ello fuera menester conforme art. 32.2 b) de la LOLGA.
Así mismo otros usos de la zona de protección conforme el apartado 3 del art 34 e limitan a identificar, de modo general y sin modificación alguna de la normativa de costas, el sistema normativo de referencia en esta área de protección ambiental, en aras a la pretendida gestión integrada del litoral, sin que se aprecie contradicción entre los usos de carácter tradicional o los trabajos necesarios para las actuaciones asociadas a la prevención y extinción de incendios de incendios y la Ley de costas.
VII.-En cuanto a los usos compatibles (Usos común especial y privativo) de la zona de protección ambiental, art. 35.2 a) b) y c), el TC argumenta la constitucionalidad de tal precepto en que recursos de inconstitucionalidad debe ser abstracto y objetivo, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido, y no por las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último. Es decir no procede anticipar juicios sobre el posible contenido de planes simplemente previstos en leyes autonómicas.
En cuanto a los usos prohibidos de la zona de protección ambiental (art. 36.2 a), b), c) el TC argumenta la constitucionalidad de tales preceptos en que por un lado, las competencias en la zona de protección ambiental no solo las tiene el Estado sino que, como ya ha citado la sentencia, la autonomía tiene las suyas en ese ámbito y,, por otro lado, en cuanto a la excepción de las prohibición de uso hace referencia a las actuaciones estratégicas de la CA como son «los establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria», «la creación de una red de sendas litorales», «la creación de una red de establecimientos turísticos del litoral», «las intervenciones sobre el patrimonio cultural litoral», «la sostenibilidad económica y social del conjunto del sector pesquero y de la cadena mar- industria alimentaria», «la implantación de dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento de poblaciones y la recogida, almacenamiento, tratamiento y vertido de aguas residuales».
VIII– En cuanto al art. 40.2 y 3 sobre los usos permitidos en el área o zona de mejora ambiental y paisajística, establece lo siguiente el TC. Dado que los usos a los que hace referencia como son los agrícolas, forestales, ganaderos propios de la naturaleza rustica a los que son deudores y que la normativa urbanística no exija un título habilitante, es necesario acudir a la propia normativa urbanística y sus normativas de afección en sus legislaciones sectoriales por ello, no contiene en si mimos esta regulación un calado inconstitucional.
IX.-En cuanto al art. 41.2 a), b) c) y d) sobre los usos compatibles en el área o zona de mejora ambiental y paisajística, el TC establece que debe reiterarse el argumento expuesto para los usos compatibles en las áreas de protección ambiental, esto es, que en esta normativa no contradice la normativa de costas puesto que la LOLGA establece esos usos sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de costas (art. 31). Y añade que en lo relacionado con los apartados c) y d) de este texto normativo habrá de estarse a lo que contenga el plan del ordenación costera y no proclamar de manera preventiva la inconstitucionalidad normativa.
X.-En cuanto al art.46.3 a) y b) de los usos en el área de reordenación, el TC establece que la remisión a los usos prohibidos como establece el LC en los bienes de dominio público o de especial protección pueda ser considerada lesiva para las competencias estatales cuando la Comunidad Autónoma tiene títulos competenciales que la habita para legislar sobre el dominio público marítimo terrestre y la zona de especial protección.
XI.- En cuanto al art. 48. 3 sobre las autorizaciones y concesiones del dominio público-marítimo terrestre el TC solventa la propuesta de la inconstitucionalidad en los siguientes términos. Este artículo que se recurre como inconstitucional no hay que hacer ningún reproche puesto que se establece en los mismos términos que el art. 32.1 LC, limita la ocupación del dominio público marítimo-terrestre únicamente a «aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación». Conclusión que no se ve desvirtuada por entender como tales las que «desempeñen una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre», pues en los mismos términos se expresa el art. 61.2 a) RGC que añade, además, las actividades o instalaciones «de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio» [art. 61.2 b) RGC].
XII.-En cuanto al art. 49 .1 (inciso «salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente») y apartados 2, 3 y 4. El TC argumenta su constitucionalidad en que resulta la posibilidad de que los usos y actividades en la zona de especial protección del dominio público marítimo-terrestre queden exceptuados de la autorización previa y se sustituyan por la declaración responsable únicamente cuando se proyecten sobre las obras, actividades e instalaciones legalmente implantadas en esa zona que no conlleven incremento de altura, superficie ocupada o volumetría existente ni cambio de uso. El precepto por tanto se circunscribe a las actuaciones que, recayendo sobre obras, actividades e instalaciones ya autorizadas, no conlleven incremento de la altura, de la superficie ocupada o de la volumetría existente, ni tampoco un cambio de uso. La expresión utilizada está en sintonía con la reforma operada en la Ley de costas por la Ley 2/2013, de 29 de mayo.
Como dice la Sentencia del TC: “Es por tanto claro que el precepto ni suprime la exigencia del previo informe favorable en los casos que se exigen por la Ley de costas, ni contraviene la legislación estatal que tras la Ley 2/2013 prevé la declaración responsable como mecanismo de intervención administrativa para tales actuaciones”.
En cuanto al apartado 3 del mismo artículo dice el TC que “nos ha de llevar a idéntica conclusión, en la medida en que es parcialmente su soporte para determinar las obras, instalaciones y actividades que pueden realizarse; realización que siempre queda sujeta a la normativa de costas y a lo dispuesto, en su caso, en los instrumentos de planificación de los espacios naturales protegidos”.
En cuanto al apartado 4 del citado artículo sobre el listado ejemplificativo de las obras, instalaciones y actividades que puedan realizarse en la zona de servidumbre porque pueda colisionar con el art. 25 de la LC e infringe de manera inmediata la competencia del Estado, el TC manifiesta que el hecho de que pudieran cumplir con la constitucionalidad de los preceptos de la Ley de costas por su carácter abstracto, no quiere decir que en el caso concreto las cumplan. Pero se ha de decir que “las facultades estatales como titular del dominio público marítimo-terrestre permanecen nuevamente incólumes, como expresamente reconoce, por otra parte, el art. 31 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023”.
F.- En cuanto a la ordenación y gestión del litoral de Galicia
La Sentencia 68/2024 del Tribunal Constitucional no analiza específicamente el artículo 25 (servidumbre de protección) de la Ley de Costas en relación con la ordenación y gestión del litoral. Sin embargo, sí aborda la interacción entre la legislación estatal (incluyendo la Ley de Costas) y la autonómica en la gestión del litoral, estableciendo los siguientes puntos relevantes que pueden afectar la aplicación del art. 25:
En cuanto a la competencia autonómica de ordenación del litoral, el TC reconoce la competencia autonómica exclusiva para la ordenación del territorio y del litoral (art. 27.3 EAG), lo que implica la capacidad de la Comunidad Autónoma de Galicia para regular los usos del suelo en la zona de servidumbre de protección, siempre que se respete la legislación básica estatal. Esto significa que la Comunidad Autónoma puede establecer normas adicionales de protección, pero no puede rebajar el nivel de protección establecido por la Ley de Costas, incluyendo el art. 25.
El TC valida la capacidad de la Comunidad Autónoma de Galicia para definir y ordenar su litoral, incluyendo el espacio marítimo, siempre que respete las competencias estatales. Esto se basa en la competencia autonómica exclusiva sobre ordenación del territorio y del litoral (art. 27.3 EAG). La sentencia desestima las impugnaciones a los instrumentos de ordenación previstos en la ley gallega (planes, directrices, estrategias) debido a su carácter general y abstracto. Es decir, el TC considera que estos instrumentos, por sí mismos, no invaden competencias estatales, aunque su aplicación concreta podría hacerlo si no se ajustan a la legislación estatal.
En cuanto a la gestión, la Sentencia 68/2024 del Tribunal Constitucional aborda la gestión del litoral en Galicia, especialmente en lo relativo a la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, introduciendo un matiz importante en la doctrina previa. Siendo los puntos clave los siguientes:
La competencia autonómica para la gestión de títulos, el TC reconoce la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia para gestionar los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, incluyendo el otorgamiento de autorizaciones y concesiones. Este es un cambio doctrinal significativo, ya que anteriormente esta competencia se atribuía a la Administración del Estado. El TC fundamenta esta competencia en la idea de que la gestión de títulos se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral, que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (art. 27.3 EAG).
Los límites a la competencia autonómica el TC establece, que a pesar de reconocer la competencia autonómica, límites claros. La gestión de títulos debe respetar la legislación estatal, en particular la Ley de Costas. De este modo, la sentencia anula el art. 60.3 de la ley gallega, que permitía la ocupación del dominio público por sistemas de aguas residuales, demostrando que la Comunidad Autónoma no puede autorizar usos que contravengan la Ley de Costas.
Así mismo, la sentencia no elimina el requisito de la «necesidad de ocupación» para autorizar usos en el dominio público marítimo-terrestre. Aunque la gestión de títulos es competencia autonómica, la Comunidad Autónoma debe verificar que se cumple este requisito, establecido en la Ley de Costas, antes de otorgar una autorización o concesión.
Del mismo modo, la sentencia no cuestiona la capacidad de la Comunidad Autónoma para solicitar informes y realizar estudios, como el de resiliencia costera, para evaluar el impacto de las ocupaciones en el litoral. Sin embargo, estos informes no pueden sustituir la necesidad de cumplir con la legislación estatal.
En resumen, la Sentencia 68/2024 reconoce un mayor margen de actuación a la Comunidad Autónoma de Galicia en la gestión del litoral, otorgándole la competencia para gestionar los títulos de ocupación. Sin embargo, esta competencia está condicionada al respeto de la legislación estatal, especialmente la Ley de Costas, que establece límites a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. La sentencia busca un equilibrio entre la autonomía de gestión y la protección del dominio público.
Aunque no se menciona explícitamente el carácter básico del art. 25 de la LC, la sentencia lo asume, ya que lo utiliza como parámetro para evaluar la constitucionalidad de la normativa autonómica. Esto significa que la Comunidad Autónoma no puede contradecir las limitaciones establecidas en este artículo.
Esto es, la Sentencia 68/2024, aunque no analiza el art. 25 de forma aislada, sí establece principios que afectan su aplicación en la ordenación y gestión del litoral gallego. La Comunidad Autónoma tiene competencia para ordenar y gestionar, pero siempre respetando las limitaciones establecidas en la Ley de Costas, incluyendo el art. 25, que se considera legislación básica estatal. La sentencia refuerza la primacía de la legislación estatal en la protección del dominio público marítimo-terrestre, limitando la capacidad autonómica de rebajar el nivel de protección.
G.- El traspaso de funciones y servicios a la CA de Galicia. Ejemplo el Pais Vasco
En el Decreto de traspaso de funciones del País Vasco en el litoral detalla el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ordenación y gestión del litoral. A continuación, se resumen los puntos clave, esbozando tales aspectos para tener en cuenta:
Como base legal, el traspaso se fundamenta en la Constitución Española, que establece competencias exclusivas del Estado en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, y en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, que otorga competencias exclusivas al País Vasco en ordenación del territorio y litoral.
Las funciones traspasadas incluyen la gestión de títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, autorizaciones de uso, concesiones demaniales, y la vigilancia y sanción por incumplimientos.
En cuanto a las funciones reservadas al Estado se plasma el mantenimiento de la fijación de cánones por uso del dominio público, el rescate de concesiones por interés general, y ciertas potestades sancionadoras.
Así mismo se establecen mecanismos de cooperación entre el Estado y el País Vasco, incluyendo informes vinculantes y consultas para resolver discrepancias.
Se detallan los bienes, derechos, obligaciones, y personal que se transfieren al País Vasco, junto con los procedimientos para su entrega.
.- En concreto en cuanto a las funciones traspasadas al País Vasco en materia de ordenación y gestión del litoral, según el documento del Decreto, incluyen:
1.- Gestión de Títulos de Ocupación y Uso: El País Vasco gestionará los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, respetando el régimen jurídico vigente.
2.- Autorizaciones de Uso: Incluye la gestión y otorgamiento de autorizaciones para usos de temporada en playas y mar territorial, actividades con circunstancias especiales, y ocupación del dominio público con instalaciones desmontables o bienes muebles.
3.- Vigilancia y Sanciones: El País Vasco se encargará de la vigilancia, tramitación e imposición de sanciones, así como la recaudación de multas por incumplimiento de los términos de las autorizaciones otorgadas.
4.- Concesiones Demaniales: Gestionará las concesiones demaniales, incluyendo su otorgamiento, renovación, prórroga, modificación y extinción, para actividades como vertidos al dominio público y explotaciones de acuicultura.
5.- Registro de Concesiones: Gestionará el registro de concesiones en dominio público marítimo-terrestre en su ámbito territorial.
6.- Informe Previo al Rescate de Concesiones: Emitirá informes previos al rescate de concesiones demaniales cuando sea competencia del Estado. Se entiendo por tanto que este informe es facultativo conforme establece la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. (Ley 39/2015, de 1 de octubre)
Siendo el fragmento del artículo 80 que reza que, por defecto, los informes son facultativos y no vinculantes, a menos que una disposición específica indique lo contrario. Además, si un informe es preceptivo, el procedimiento puede suspenderse hasta que se emita dicho informe, lo que implica su carácter vinculante en esos casos:
“Art.80. Emisión de informes: 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes…”
7.- Planificación y Ejecución de Obras: Se encargará de la planificación, elaboración y aprobación de proyectos, gestión y ejecución de obras que no sean de interés general.
.-En cuanto a las funciones reservadas al Estado en el traspaso de competencias al País Vasco en materia de ordenación y gestión del litoral son las siguientes:
1.- Fijación de Cánones: El Estado se reserva la función de fijar el importe de los cánones por la utilización o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre y de ejercer la titularidad sobre los derechos económicos devengados por dicha utilización.
2.- Rescate de Concesiones: El Estado mantiene la función de rescatar concesiones demaniales cuando exista una razón de interés general vinculada a su ámbito de competencias.
3.- Potestad Sancionadora: El Estado conserva el ejercicio de la potestad sancionadora derivada de la titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre, que no se refiere a las infracciones por incumplimiento de los títulos cuya gestión corresponde al País Vasco.
Estas funciones reflejan la necesidad de que el Estado mantenga ciertas competencias clave para asegurar la integridad y el uso adecuado del dominio público marítimo-terrestre, así como para proteger intereses generales.
Conclusión
La pretensión del contenido de esta Ley es que los usos y actividades que tengan como fin dar servicio tanto al dominio público marítimo terrestre como en la servidumbre de protección serán regulados por la CCAA de Galicia.
Para ello, y de manera integral, evitando sectorizar, con instrumentos de ordenación del litoral, se idea gestionar de manera trasversal la integración del litoral conjugando la protección y la convivencia de la económica tradicional y el turismo a través de Planes de ordenación para regular usos y actividades, tanto en el dominio público marítimo terrestre como en la servidumbre de protección.
Esta regulación de usos será más limitadas o menos en función de las áreas o zonas descritas, esto es, las áreas de protección el uso y actividad serán más limitadas, pasando por el área de mejora ambiental y paisajística terminado por el área de reordenación, la cual ordenaran los usos cuya antropización es ya inevitable y por tanto la restricción de usos y actividades será menos restrictivo que en las otras dos áreas.
Importante destacar que los usos compatibles en las áreas descritas son los que necesitaran la intervención administrativa, no lo usos que son permitidos los cuales no necesitaran tal intervención.
Dada la singularidad del litoral gallego la Xunta de Galicia con esta normativa pretende identificar los usos y actividades ponerlos en valor a través de actuaciones estratégicas, tanto desde el punto de vista del turismo como de la actividad marina y pesquera.
Por ello, se potenciará la redes de establecimientos de turismo rural y actividades que tengan que ver con el desarrollo del litoral y del mar, esto es, actividades que tengan que ver con la captación y retorno del agua de mar para el desarrollo del proceso productivo o comercial y se sujeta su ubicación tanto al dominio público marítimo-terrestre como al de servidumbre de protección.
Todo ello sin olvidar la garantía y protección del litoral a través de la normativa de costas, del patrimonio cultural gallego entre otras normativas de protección del litoral siendo la CA de Galicia la que gestione tales competencias como ha chico el Tribunal Constitucional.
La Comunidad Autónoma de Galicia a través de las Actuaciones Estratégicas: a) fomentará los usos de la cadena mar-industria alimentaria; b) la red de sendas litorales; c) la red de establecimientos turísticos del litoral; d) las intervenciones sobre el patrimonio cultural del litoral y; e) las dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas residuales de las publicaciones del litoral.
Estos usos de la cadena mar-industria se adecúa a la potenciación de la singularidad en cuanto a los fines de la presente ley recogidos en el artículo 3, y que el desarrollo sostenible del litoral requiere la adopción de acciones que favorezcan el mantenimiento de las poblaciones litorales que viven del mar y garanticen el desarrollo de sus actividades mediante la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los recursos.
Se entiende de la normativa que se comenta que para la obtención de la red de sendas litorales se obtendrá a través de los planes costeros (art 56.2) obteniendo la declaración pública de esos terrenos a través de la expropiación forzosa, por el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto y, por los bienes cedidos pro al AGE previo procedimiento de desafectación. Obteniendo la declaración de utilidad pública tras la aprobación de los instrumentos de ordenación el litoral.
Esto es, que en un terreno privado situado en la zona de servidumbre de protección de costas que se quiera hacer una senda litoral a través de la aprobación del instrumento territorial de un Plan Costero se habrá declarado su utilidad pública y que en ese mismo instrumentos se adoptará la forma de obtención de esos terrenos.
En relación con la red de establecimientos de turismo del litoral es importante destacas que conforme al art. 57 será la Agencia de Turismo de Galicia la que impulsará la creación de una red de establecimientos turísticos a partir de la recuperación o rehabilitación de edificaciones preexistentes, de especial valor arquitectónico, histórico o cultural de Galicia, situadas en el área de mejora ambiental y paisajística o, cuando lo permitan los planes de ordenación y gestión de los espacios naturales, en el área de protección ambiental. Y solo podrán incorporarse a esta red los establecimientos ubicados en dominio público marítimo-terrestre o en zona de servidumbre de protección, siempre que se tratara de edificaciones previamente destinadas a residencia o habitación que viniesen ocupando legítimamente el espacio en aplicación del derecho transitorio de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
En definitiva, con esta normativa de integral de protección del litoral la CA de Galicia pretende:
1.- Gestionar el litoral gallego con el otorgamiento de autorizaciones de usos y actividades en las zonas previstas para ello y que establezcan en los instrumentos
regulados en la normativa para ello. Siempre con la base de la protección de la normativa de costas.
2.- Se establece una propensión a la singularización del litoral gallego en cuanto a dos ámbitos económicos: 1.- el mar-industria alimentaria con la utilización del mar para tal efecto. Habrá que ver en el reglamento si esa utilización no sólo está prevista para el ámbito alimentario sino también para otros ámbitos comerciales como los Talasos; 2.– el turismo del litoral, con una red de sendas litorales y establecimientos de turismo del litoral, todo dentro de una protección pública de la edificación y de las zonas a actuar.
Para finalizar este comentario de la LOLGA y responder a la pregunta de cómo afecta al ciudadano tal normativa se colige que no hay grandes novedades en cuanto a realizar actividad o usos que con carácter anterior se prohibían, sino que se perpetúa y garantiza el litoral gestionando usos y actividades acordar a la singularidad del litoral gallego y será la Administración Pública de Galicia la que gestionara la implantación de tales usos y actividades conforme se vayan adoptando los instrumentos de ordenación mentados en esta normativa.